转自：中国经济导报
1月26日零时起，全国铁路将实行新的列车运行图。调图后，全国铁路将安排图定旅客列车12130列，较现图增加243列，开行货物列车23748列，较现图增加177列，全国铁路客货运输能力和效率进一步提升。图为一列动车组列车经过湖北省武汉市黄鹤楼景区。新华社
本报记者|程晖
为构建布局合理、便捷高效、经济适用的城际轨道交通网络，推动城市群高质量一体化发展，国家发展改革委日前印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》），这是国家首次针对城际铁路出台文件，引发社会各界的关注。
政策引导
助力城际铁路高质量发展
“城际铁路是城市群内重要交通方式。”国家发展改革委新闻发言人表示，近年来，国家统筹推进城际铁路规划建设，在部分重点区域积极打造“轨道上的城市群”，有力支撑了区域重大战略和新型城镇化战略的深入实施。目前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈“四大城市群”城际铁路骨干网络加快形成，总里程接近1800公里，运营效益稳步向好，城市群内主要城市间基本实现1~2小时通达，对于便利人民群众出行、提高城市群综合承载力、促进区域协调发展等发挥了重要作用。“总体看，城际铁路发展已经取得积极成效，在支撑城市群都市圈发展过程中发挥了重要作用。”
这位发言人指出，党的二十届三中全会提出，推进铁路等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制；推进铁路体制改革。党的二十届四中全会提出，加快城市群一体化和都市圈同城化；加强基础设施统筹规划，优化布局结构，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。“这些重大决策部署，为当前和今后一个时期城际铁路发展改革工作指明了方向，即要求更好统筹发展和安全，统筹‘硬投资’和‘软建设’，进一步提升质量和效益。为此，经国务院同意，国家发展改革委印发《意见》，将进一步加强政策引导和支持，推动城际铁路实现更高质量、更可持续的发展。”
“五个明确”
规范城际铁路规划建设
国家发展改革委新闻发言人表示，《意见》的重点是对城际铁路规划建设进行规范和引导，可以概括为“五个明确”：
一是明确功能定位。城际铁路是城市群节点城市间的骨干旅客运输方式，重点满足1~2小时通勤、休闲、商务等中短途旅客出行需求，《意见》要求严禁以城际铁路名义变相建设高速铁路和城市轨道交通，从功能上区别于长大铁路干线和城市内部交通，充分体现城际铁路对城市群发展的支撑作用。在此基础上，《意见》进一步明确单中心、双中心、多中心等不同类型城市群城际铁路的网络布局要求，提出优先支持“四大城市群”规划建设城际铁路。
二是明确标准条件。坚持适度超前、不能过度超前的原则，以需求为导向，《意见》提出新建城际铁路近期双向客流密度不低于1500万人次/年，审慎建设与既有干线铁路平行的城际铁路项目，既有城际铁路运营5年后客流密度未达到预期指标50%的地区要暂停新建城际铁路项目；同时，还明确新建城际铁路原则上在地上敷设，设计速度一般为每小时120~200公里，集约高效、因地制宜确定技术标准，从严控制工程造价。
三是明确实施程序。强化规划指导和约束作用，《意见》明确城际铁路建设规划由省级发展改革、交通运输、自然资源等部门联合编制，报国家发展改革委审批。拟纳入规划的项目前期工作应达到预可行性研究深度，在建设规划批复后，由省级相关部门依法按权限审批（核准），与国家铁路网接轨的项目需完成接轨手续，建设方案发生重大变化的应履行规划调整程序。
四是明确监管要求。《意见》要求国家铁路局履行行业监督管理部门职责，压实地方政府工程质量安全监管责任，加强城际铁路建设运营监管体制机制建设；落实地方政府支出责任，明确新建城际铁路项目资本金比例不低于50%，不得违规举债融资，既有城际铁路运营10年后未实现现金流平衡的地区，也要暂停新建城际铁路项目，防范债务风险；同时，对符合条件的项目鼓励社会资本参与，探索提供适合城际铁路的金融产品和服务模式。
五是明确管理体系。《意见》提出，建立国家统筹、省负总责的实施机制，发挥部门间、央地间、政企间合力，明确由国家发展改革委会同自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家铁路局、国铁集团统筹推进城际铁路发展，加强指导和监管，省级有关部门组织落实城际铁路规划、设计、建设、运营等各环节具体工作。
“三个导向”
筑牢全过程管理体系
“突出对城际铁路规划建设运营的全过程管理是《意见》的一大亮点。”国家发展改革委新闻发言人表示，其主要呈现为“三个导向”：
第一个导向，优先利用既有资源。《意见》鼓励地方政府与铁路企业合作，充分利用既有铁路富余运能开行城际列车，增强既有铁路城际客运功能。支持多措并举提高既有城际铁路客流效益，鼓励开行市域（郊）列车或与干线铁路、城市轨道交通贯通运营，提供跨区域、跨市域、跨城市出行服务。
第二个导向，推动运输主体多元化。《意见》提出，因地制宜选择委托运营、自主运营等运营模式，支持具备条件的轨道交通企业自主运营城际铁路。鼓励铁路企业与地方政府公平协商运营合作事项，涉及与干线铁路跨线运营的，要建立公开透明、公平合理的清算机制，切实保障各方权益，确保可持续运营。
第三个导向，更加突出以人民为中心的理念。《意见》明确，以便捷高效为目标，改革优化运营管理体制机制，根据群众出行需求灵活组织城际铁路运输，优化购票、进出站等环节和流程，积极探索多样化票制，有序实现城际铁路与干线铁路、城市轨道交通、市域（郊）铁路票制互通、支付兼容、安检互认、信息共享、应急联动。
值得一提的是，广州地铁集团在城际铁路自主运营方面已有成熟实践。该集团董事长刘智成介绍，广州地铁集团于2019年6月成立广东城际铁路运营有限公司，2020年开始运营广清城际、广州东环城际，实现地方国企运营城际铁路零的突破。此后，相继运营广佛南环、佛莞城际等线路，实现从“单线独立运营”到“多线贯通成网”，高效连接广州、佛山等6个城市，2023年、2024年日均发送量为4.21万人次、7.44万人次，自主运营成效初显。
“此次，《意见》明确支持具备条件的轨道交通企业自主运营城际线路，并提出相关配套措施，为创新城际铁路自主运营模式提供了政策保障。”刘智成表示，结合大湾区城际铁路运营实践，城市群通过自行组建运营团队、委托有经验的地方国企等方式，实现城际铁路自主运营，这样既能有效放活、纵深推进铁路运营体制改革，也能有效防止运营主体过多带来的管理风险，更有利于精准响应旅客出行需求、服务区域经济社会发展，最大限度提升城际铁路价值。
